摘要：在公共数据要素化加速的背景下，本文梳理了公共数据的概念及其内涵、从数据持有者视角、数据管理视角、政府履职视角对公共数据的范围进行了建构，阐述了公共数据的公共属性、共享属性、开放属性、价值属性、安全属性，并从技术维度、治理维度、价值维度、法律维度对公共数据的特征进行了分析。
公共数据，指党政机关、企业和事业单位在依法履职或提供公共服务的过程中产生的数据（数据二十条）。精准把握公共数据的概念本质和数据范畴，是实现公共数据要素化的前提和基础，既要避免范围的无限扩大化，更要避免应该纳入公共数据的数据要素被雪藏。
浙江公共数据条例界定为“本省国家机关、法律和法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位(以下统称公共管理和服务机构)，在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据”，《上海市公共数据开放暂行办法》界定为“本市各级行政机关以及履行公共管理和服务职能的事业单位（以下统称公共管理和服务机构）在依法履职过程中，采集和产生的各类数据资源”。
深圳《深圳经济特区数据条例》对公共数据的定义是“公共管理和服务机构在依法履行公共管理职责或者提供公共服务过程中产生、处理的数据。”，苏州数据条例的定义是“指本市国家机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，以及其他提供公共服务的组织（以下统称公共管理和服务机构）在履行法定职责、提供公共服务过程中产生、收集的数据”。
《中央 国务院关于构建数据基础制度更好地发挥数据要素作用的意见》对公共数据同样是从履职和提供公共服务两个方面做对界定，即：对各级党政机关、企业和事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进相互连通，打破“数据孤岛”。
综上，公共数据即党政机关、法律和法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位，在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、管理、产生的数据。
党政机关。公共数据的数据来源是党政机关，包括党委、政府、人大、政协、监察委员会、法院、检察院，统称为党政机关。党政机关比较明确，也非常容易界定。
企业和事业单位。公共数据的数据来源还包括企业和事业单位。此类企事业单位主要是依据法律和法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织。承担公共事务职能的组织有行政执行型的、行政监督型的，这些组织林林总总非常繁多，但是大都是拥有专业相关知识、工具、技能的行政授权机构。承担管理公共事务职能的事业单位或者企业这并不是那么容易区分，在实践过程中，通过法律和法规按图索骥是比较好的路径。
公共数据的持有者中，除了党政机关之外，在专业领域承担管理公共事务职能的事业单位、企业更重要，数据更直接、专业、鲜活、真实、完整，推动此类组织的数据资源要素化对于公共数据要素化就很重要和关键。
在时间序列的维度，公共数据涵盖履职的过程行为数据，这一点应该没有异议，但是是否包含为了支撑履职所采购、应用、获取的非履职行为数据呢？从字面的含义，既然是与履职行为相关，那么此类支撑数据也被纳入公共数据范畴看似无可厚非，但是在实践中这可能面临与其他数据持有者之间的授权、权益、安全、合规等具体问题。
在空间尺度的维度上，公共数据因涉及党政机关和企业和事业单位管理空间的问题，应该具有空间的属性信息以实现在空间尺度上的有效表示和管理。在层级维度上，不同的层级机构持有本层级的数据资源。
总而言之，公共数据从公共事务的视角，既有时域属性，更需要空域属性，还需要层级属性，才能完整的表示公共数据的范围。
履职职能的维度，公共数据可根据党委、政府、人大、政协、监察委员会、法院、检察院的职能职责进行划分。以政府为例，能更加进一步分为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环保、政务运行和政务公开数据。目前在这方面政务数据资源目录、分级分类等多项国家标准和区域标准都有参考模型。
以上海为例，对公共数据的分类“从三个维度分别展开：个人、组织、客体。个人指自然人；组织指本市政府部门、企业和事业单位以及其他法人、非法人组织和团体；客体指本市非个人或组织的客观实体，如道路、建筑等。”。浙江发布的《数字化改革 公共数据分类分级指南》主要是对数据分类的一般方法、分类维度和分类方法做了约定，并未涉及业务领域的分类。
公共服务的维度。党政机关和企业和事业单位在管理公共服务的数据可根据从服务供给的权责分类把公共服务的数据分为基本公共服务、普惠性非基本公共服务数据两大类（参照十四五公共服务规划有关公共服务的分类）。
需要注意的是，无论是基本公共服务还是普惠性非基本公共服务，虽然政府提供质量和数量担保或者促进质量和数量供给，但是提供主体均由“市场主体和公益性社会机构”提供，这就是为何企业作为市场主体也会有公共数据。
公共数据一般具有四个属性：公共属性、共享属性、开放属性、价值属性、安全属性。
公共属性是公共数据的基本属性。从公共数据来源的角度，这种属性来自党政机关履职过程和承担公共管理职能的企业和事业单位的履职过程，以及提供公共服务的过程的数据。公共数据与公共价值和公共利益有关。返回搜狐，查看更加多
